En la encrucijada: Las reformas de los mecanismos independientes de rendición de cuentas

En 2011, en una comunidad costera de Gujarat (India), los pescadores locales empezaron a preocuparse por las posibles repercusiones que una central eléctrica de carbón de 5.000 megavatios prevista tendría en sus medios de vida. La comunidad se quejó de estas preocupaciones, entre otros, al mecanismo de rendición de cuentas de uno de los financiadores, el Compliance Advisor Ombudsman (CAO) de la Corporación Financiera Internacional (CFI).

Después de una investigación, la CAO encontró que la CFI había violado sus propias políticas para evaluar potenciales impactos sociales y ambientales. La CFI respondió con un plan de acción correctiva, pero la CAO consideró que los pasos incluidos eran inadecuados para abordar plenamente las preocupaciones planteadas. En 2016, la comunidad decidió entonces llevar su caso más allá y demandó a la CFI ante un tribunal de distrito de Estados Unidos. Este caso, conocido como Jam contra la CFI, causó un gran revuelo en el ámbito del desarrollo internacional, ya que anuló la opinión anterior de que la CFI gozaba de inmunidad absoluta para ser demandada ante los tribunales estadounidenses. La cobertura mediática que rodeó el caso ha puesto en tela de juicio la responsabilidad de las instituciones financieras internacionales (IFI).

En este contexto, los Mecanismos Independientes de Rendición de Cuentas (MRI) de todo el mundo han pasado por un periodo de reformas. Mientras que algunas de estas reformas han sido progresivas, otras han sido regresivas.

Estas reformas se producen más de 25 años después de la creación del primer MIA, el Panel de Inspección (IPN) del Banco Mundial (BM). Desde entonces, el número de mecanismos de inspección ha aumentado considerablemente y el número de reclamaciones presentadas ante ellos también se ha incrementado notablemente (Figura 1). Si bien, por un lado, este aumento de las reclamaciones puede considerarse una tendencia positiva, que ilustra un aumento de la accesibilidad para los perjudicados por los proyectos y programas de las IFI, también es indicativo de la magnitud del daño que siguen causando los proyectos financiados por las IFI a las comunidades.

Los principios de Ruggie

Las IAM existen para que las IFI rindan cuentas de los impactos negativos de los proyectos que financian y para ofrecer a las comunidades afectadas una vía de reparación. Aunque existen algunas diferencias sustanciales entre las IAM debido a los distintos mandatos de sus organizaciones matrices, también existe una norma clara con la que deben evaluarse todas las IAM. En 2011, las Naciones Unidas aprobaron los Principios Rectores para las Empresas y los Derechos Humanos, también conocidos como los Principios Ruggie. En ellos se consagraba el principio de "acceso a la reparación" y se establecían criterios para la eficacia de los mecanismos de reclamación no judiciales, como las MIA.

Desde entonces, los ocho principios de Ruggie han sido ampliamente aceptados por la comunidad internacional y los líderes empresariales. Las AMI deben ser legítimas, deben permitir la confianza de todos los grupos de interés y ser responsables de la realización justa de los procesos de reclamación. Deben ser accesibles. Esto significa que deben ser conocidos por todas las partes interesadas y que debe proporcionarse asistencia a quienes puedan encontrar obstáculos para acceder al mecanismo. Los mecanismos de reclamación también deben ser predecibles; deben proporcionar un procedimiento claro y conocido, dentro de unos plazos predeterminados, con claridad sobre los tipos de procesos, los resultados disponibles y los medios de control de la aplicación. Un criterio importante es que los mecanismos de reclamación deben actuar de forma equitativa, tratando de garantizar que todas las partes tengan acceso a la información, el asesoramiento y la experiencia necesarios para participar en un proceso de reclamación en términos justos, informados y respetuosos. El sexto principio es la transparencia. Es esencial que todas las partes estén al tanto del progreso del proceso de reclamación y, en general, la transparencia es esencial para evaluar el rendimiento del mecanismo. A continuación, el proceso debe ser compatible con los derechos. En otras palabras, el mecanismo de reclamación debe garantizar que los resultados y las soluciones sean acordes con los derechos humanos reconocidos internacionalmente. Estos procesos también deben ser una fuente de aprendizaje continuo, de modo que se puedan identificar las lecciones para mejorar los procesos de toma de decisiones, las políticas y los proyectos de las instituciones matrices, de modo que se puedan prevenir o mitigar futuros agravios y daños. Por último, las MIA y sus procesos deben basarse en el compromiso y el diálogo. Para ello es necesario consultar a diversos grupos de interesados para el diseño de los mecanismos, y durante el proceso de tratamiento y resolución de las quejas.

Cuatro reformas recientes del IAM

Dado el contexto actual, es importante comprender en qué medida esta ola de reformas está reforzando y fomentando estos principios. Para ello, se examinará el contenido de cuatro revisiones realizadas recientemente y se evaluarán en el contexto de los principios pertinentes enumerados. El IPN/WB se reformó entre 2017 y 2018 (con algunas reformas anunciadas en marzo de 2020), tras la adopción de un nuevo Marco Social y Ambiental. Estas reformas se describieron como una revisión de su "caja de herramientas", refiriéndose a las diversas intervenciones que la NPI/BM estaba facultada para realizar con respecto a las reclamaciones. A pesar de esta terminología, el producto final fue un conjunto de reformas. En 2017 y 2019, respectivamente, el Mecanismo Independiente de Reclamación (MIR) del Fondo Verde para el Clima (GCF) anunció sus nuevos Términos de Referencia Actualizados y sus nuevos Procedimientos y Directrices que sustituyeron a los procedimientos provisionales que habían estado en vigor hasta ese momento. Más recientemente, en 2019, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) completó una revisión exhaustiva de su mecanismo de reclamaciones, que dio lugar a la nueva política de rendición de cuentas y a la estructura del Mecanismo Independiente de Rendición de Cuentas de Proyectos (IPAM). Esto entró en vigor a principios de 2020. El Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII) presenta un caso ligeramente diferente, ya que es una institución nueva. Por lo tanto, más que una revisión o reforma, las políticas a las que se hace referencia representan la primera del Mecanismo de Personas Afectadas por Proyectos (PAPM) que fue aprobado por la Junta del AIIB en diciembre de 2018.

1. Legitimidad

La legitimidad incorpora una serie de elementos diferentes, todos ellos clave para garantizar que las personas a las que va dirigido el mecanismo confían en él. La confianza es esencial, ya que sin ella, la eficacia de las IAMs se vuelve irrelevante, ya que no será utilizada por las comunidades a las que pretende servir.

Uno de los elementos de legitimidad es la independencia: de la dirección, de los financiadores, de los actores políticos y de otras unidades de la organización matriz. Aunque todas las MIA examinadas dependen directamente de sus respectivos consejos de administración, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, se han planteado otras cuestiones relativas a su independencia.

Tras un retraso de casi dos años, el IPN/WB anunció el resultado final de su proceso de revisión en marzo de 2020. Uno de los anuncios fue el cambio en la estructura del mecanismo de responsabilidad. Se ha creado un nuevo servicio de resolución de disputas (una introducción que muchos han acogido con satisfacción) y éste se albergará junto con la NPI/BM bajo un nuevo Mecanismo de Rendición de Cuentas, dirigido por un nuevo secretario ejecutivo nombrado por la Junta y que rinde cuentas a ésta. Esto ha suscitado la preocupación de algunos observadores de la sociedad civil sobre las posibles repercusiones en la NIP/BM, ya que el papel de este nuevo organismo aún no se ha aclarado en detalle, lo que podría dar lugar a una interferencia indebida en el funcionamiento de la NIP/BM y a la confusión en cuanto a las funciones y los poderes de cada organismo dentro del Mecanismo de Rendición de Cuentas. Estos observadores señalan que, en el peor de los casos, esto podría dar lugar a obstáculos para el funcionamiento justo y eficaz de la NPI/BM. En el caso del BAII, el Mecanismo de Rendición de Cuentas/AIIB se encuentra en una gran unidad con múltiples funciones, la Unidad de Resolución de Reclamaciones, Evaluación e Integridad (CEIU). Debido a la gran variedad de mandatos que se incluyen en esta descripción, algunos observadores sostienen que existe la posibilidad de que surjan conflictos de intereses, por ejemplo, entre las funciones de reclamación y de evaluación. Creen que esto puede socavar la independencia del PAPM/AIIB, aunque la propia unidad tenga una línea de información directa con el Consejo.

2. Accesibilidad

Uno de los principios más importantes es el de la accesibilidad, es decir, garantizar que las personas y comunidades que necesitan utilizar los mecanismos puedan hacerlo.

Los proyectos de desarrollo casi siempre tienen lugar en comunidades pobres, a menudo en zonas con bajos niveles de alfabetización o acceso a la información. Por lo tanto, el simple hecho de que las comunidades desconozcan la existencia de un mecanismo de reclamación es una barrera importante para mejorar su eficacia. Una de las formas en que las MIA pueden reducir esta barrera es realizando actividades para que las comunidades de las zonas de los proyectos conozcan su disponibilidad y funcionamiento, e informando a las organizaciones de la sociedad civil sobre cómo pueden ayudar a las personas y comunidades a llegar a las MIA. Las cuatro MIA revisadas recientemente prevén actividades de divulgación. Sin embargo, se puede hacer más para garantizar que la información llegue a quienes más la necesitan, especialmente en situaciones en las que hay múltiples financiadores del proyecto o cuando la financiación del mismo se realiza a través de intermediarios. Una de las recomendaciones de las OSC es que los clientes o entidades ejecutoras reciban el mandato de difundir información sobre la IAM a las comunidades locales. La única IAM que aún no ha adoptado esta medida es la IPAM/EBRD y, sin duda, será una herramienta útil para salvar la brecha, a menudo grande, entre la IFI, la IAM y las comunidades afectadas por el proyecto.

La siguiente etapa, una vez que un individuo o una comunidad conoce la IAM, es la presentación de una denuncia admisible. La accesibilidad de los distintos mecanismos varía enormemente en este sentido. En una carta de más de una docena de OSC internacionales, se criticaba al PAPM/AIIB por su limitada accesibilidad. En la carta se afirmaba que la política del PAPM/AIB en materia de elegibilidad temporal era demasiado restrictiva, ya que sólo permitía la presentación de reclamaciones después de la aprobación del proyecto (con lo que no permitía la prevención de daños) y hasta la fecha oficial de cierre del proyecto o el último desembolso de fondos. Sólo en circunstancias excepcionales pueden presentarse reclamaciones en los dos años siguientes al cierre. La carta también detallaba otros obstáculos a la accesibilidad. Entre ellos, la complejidad de los procedimientos para presentar una reclamación, la prohibición de ayuda no local, salvo en casos excepcionales, y el elevado número de criterios de exclusión. Esto incluye si un proyecto fue cofinanciado bajo los términos de las normas sociales y ambientales de otros financiadores, altos requisitos de evidencia para ilustrar el daño y requerir pruebas de que los denunciantes han intentado resolver el problema tanto a través del mecanismo de quejas a nivel de proyecto como trabajando con la administración "de buena fe". El IPN/BM anunció recientemente la ampliación de su requisito de elegibilidad temporal desde la fecha de cierre del proyecto, o después de que se haya desembolsado el 95% de los fondos, hasta un máximo de 15 meses después de la fecha de cierre del proyecto. El IPAM/BERD también ha ampliado su elegibilidad temporal, hasta 2 años después de que el BERD deje de tener interés financiero en el proyecto.

El MIR/GCF, por otra parte, va más allá que cualquier otra IAM a la hora de hacer el mecanismo lo más accesible posible. A diferencia de los demás mecanismos, que exigen que las reclamaciones se presenten por escrito (y normalmente en una lengua oficial), el MIR/GCF permite que los reclamantes presenten sus quejas por cualquier medio a su alcance, no sólo de forma escrita, y en cualquier lengua. Además, las reclamaciones pueden presentarse en un plazo de dos años a partir de la fecha en que el reclamante tuvo conocimiento de las repercusiones negativas o de dos años después de la fecha de cierre del proyecto, según la fecha que sea posterior.

3. Previsibilidad

Para que las IAM sean consideradas eficaces, dignas de confianza y relevantes para las partes interesadas, los procedimientos y procesos de reclamación deben estar claramente descritos, las comunidades deben tener fe en que sus conclusiones son tomadas en serio por la dirección y los clientes y que se adoptan las medidas adecuadas para abordar o compensar el daño causado. Si bien en todos los casos, las acciones correctivas son diseñadas por la dirección de las IFIs en respuesta a los hallazgos de las MIAs (y en algunas MIAs, a las recomendaciones), una de las formas clave en que las MIAs difieren es en sus funciones de monitoreo y supervisión sobre el diseño y la implementación de estos planes.

Según algunos comentaristas, la inclusión de una función de supervisión para la NPI/BM fue una parte especialmente controvertida de su revisión, debido a las supuestas percepciones de "intromisión" indebida en la gestión del Banco Mundial, y por ello fue una de las decisiones que se anunciaron recientemente. Las nuevas reformas prevén cierta capacidad de supervisión y control, cuando antes no existía. Esta disposición permite que el IPN/WB "verifique" los Planes de Acción de Gestión (MAP) del Banco. Sin embargo, para hacerlo, la NIP/BM requiere la aprobación del Consejo de Administración y la verificación sólo puede producirse después de que se haya producido una "aplicación sustancial" del PAM y/o si la supervisión de la gestión informa de un fallo en la aplicación. Además, la verificación es limitada, ya que la política establece que las visitas a las instalaciones deben limitarse a una y no hay margen para que la NIP/BM haga comentarios sobre el contenido del propio PAM.

En comparación, la mayoría de los demás mecanismos de supervisión tienen desde hace tiempo funciones de supervisión más sólidas que las adoptadas por la Junta del BM en este aspecto de las reformas de la NPI/BM. El IPAM/EBRD, el PAPM/AIIB y el MIR/GCF tienen todos funciones de supervisión, aunque algunos son más amplios que otros. El MIR/GCF debe aprobar los planes de medidas correctoras de la dirección, y puede solicitar una mejora si los considera inadecuados, y tanto el IPAM/EBRD como el MIR/GCF pueden informar al Consejo de cualquier problema relacionado con la aplicación o el incumplimiento de las medidas correctoras.

4. Transparencia y participación de las partes interesadas

Los dos criterios siguientes están estrechamente relacionados, ya que sólo se puede colaborar de forma significativa con las partes interesadas si las decisiones, los procesos y las políticas se conocen y están a su disposición. La transparencia de las MIA es una de las mayores preocupaciones de las OSC en el sector de la rendición de cuentas y ha sido fuente de muchas críticas. Una organización de la sociedad civil ha criticado las políticas del PAPM/AIIB por comprometerse únicamente a poner a disposición del público los resúmenes de sus investigaciones y evaluaciones, lo que impide un análisis externo de la validez de esas conclusiones. Por otra parte, el proceso de reforma de la NPI/BM ha sido criticado por los comentaristas por su falta de transparencia durante el propio periodo de revisión. Esto ha ido acompañado de una falta de oportunidades e información para una participación adecuada y legítima de las partes interesadas, lo que ha socavado la aceptación pública del proceso de revisión y ha impedido que se incorporen aportaciones útiles de las comunidades afectadas y las OSC. La transparencia es necesaria para un mecanismo verdaderamente responsable, eficaz y moderno. Por el contrario, tanto el IPAM/BERD como MIR/GCF tuvieron amplios periodos de consulta (17 y 24 meses respectivamente), que dieron lugar a importantes inclusiones en las políticas finales. El IPAM/BERD y MIR/GCF también han introducido medidas para aumentar la transparencia y la participación de las partes interesadas mediante la divulgación de todos los informes de casos y ofreciendo a los denunciantes la oportunidad de comentar los proyectos de informes de IAM y MAP e informes de seguimiento.

 

5. Fuente de aprendizaje continuo

La tramitación de las reclamaciones es, sin duda, la función más importante de los MIA de las IFI en la actualidad. Sin embargo, para que el mandato de ayudar a las comunidades vaya más allá de un proceso de reclamación individual, los MIA deben actuar también como fuentes de conocimiento y experiencia para la mejora de las políticas de la institución matriz. Sólo así se pueden utilizar las lecciones aprendidas para prevenir futuras quejas y perjuicios. Esto se lleva a cabo en gran medida a través de una función de asesoramiento, que, en mayor o menor medida, tienen ahora todos los mecanismos de gestión de riesgos revisados. En el marco de este mandato, la IAM asesora a la dirección de la IFI sobre cómo mejorar sus políticas y directrices basándose en sus experiencias y, en algunos casos como en el de MIR/GCF, también basándose en las mejores prácticas internacionales.

El IPAM/EBRD también proporciona una fuente adicional de aprendizaje para el BERD y otro nivel de responsabilidad para sus clientes y socios ejecutores. La nueva política establece que si un cliente propuesto ha sido previamente parte o objeto de una queja en el IPAM/EBRD, esa información se enviará a la Junta y se tomará en consideración antes de que el BERD realice nuevas inversiones. Esto supone un fuerte incentivo financiero para que los clientes se atengan a las salvaguardias sociales y medioambientales y garantiza que los clientes que se sabe que causan daños a las comunidades dejen de recibir financiación.

Conclusión

Este breve análisis de las últimas revisiones condhttps://www.somo.nl/reviews-of-world-bank-groups-accountability-mechanisms-too-important-to-be-done-in-secret/ucted de cuatro IAM ilustra que las reformas y revisiones no evolucionan uniformemente en una dirección conforme a los Principios de Ruggie. Más bien, podemos observar una mezcla de cambios. Si bien es probable que algunos de ellos aumenten la eficacia de las MIA, a través del fortalecimiento de sus principios fundacionales, otros probablemente deshagan algunos de estos esfuerzos.

Se trata de importantes lecciones que deben aprenderse para otras IAM e IFI y la forma en que llevan a cabo sus reformas. En la actualidad, otras dos IAM se encuentran en periodo de revisión. El Mecanismo de Revisión Independiente (MIR) del Banco Africano de Desarrollo (BAfD) inició recientemente su tercera revisión, que está previsto que concluya en enero de 2021. El Compliance Advisory Ombudsman (CAO) de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) también ha iniciado una revisión "en el contexto de la estrategia de la CFI de participar en mercados más desafiantes y en litigios que cuestionan el alcance de nuestra responsabilidad". Está previsto que concluya en mayo de este año (2020). Aunque todavía no ha concluido, este proceso ya ha suscitado críticas de las OSC por su falta de transparencia, similares a las que se han presentado contra el proceso de revisión de la NPI/BM. Esto incluye la falta de publicación de los términos de referencia del equipo de revisión, ningún compromiso de divulgar las recomendaciones finales y ningún espacio para comentarios públicos sobre las recomendaciones. Está por ver hasta qué punto esto puede socavar la confianza de las partes interesadas en el proceso y sus resultados.

El mandato, el poder y la eficacia de los mecanismos de supervisión interna están siendo objeto de revisión tanto a nivel interno, dentro de las IFI, como a nivel externo. Esto puede observarse en la reacción que han tenido tras el caso Jam contra la CFI, que ilustra un ejemplo en el que las recomendaciones de un MIA no fueron atendidas ni aplicadas. Desgraciadamente, esto no es algo que ocurra una sola vez y la necesidad de que las comunidades utilicen los mecanismos judiciales para conseguir una reparación es un paso en la dirección equivocada, ya que éstos son generalmente menos accesibles para la mayoría de las comunidades afectadas por los proyectos financiados por las IFI. Para que las IAM mantengan su relevancia como vía principal de reparación, deben asegurarse de aumentar su eficacia reforzando los principios fundamentales en los que se basan, de acuerdo con los Principios de Ruggie aceptados internacionalmente. Sin esto, se corre el riesgo de que la rendición de cuentas y la reparación sean menos accesibles para las comunidades y las IFI se abran también a demandas potencialmente costosas y que dañen su reputación. En este sentido, las IAM se encuentran en una encrucijada y corresponde a sus instituciones matrices actuar con visión y cuidado.

Artículo preparado por Katrina Lehmann-Grube y Lalanath de Silva