Jam contra IFC - ¿Qué significa para la responsabilidad?
Demandar o no demandar, esa no es la cuestión
Si sufriera un perjuicio por un proyecto financiado por una institución financiera internacional, ¿qué haría para obtener una reparación? Tiene dos opciones. Puedes buscar abogados caros en un país a 10.000 kilómetros de distancia para litigar por una compensación o puedes escribir una carta al mecanismo de responsabilidad de la institución financiera a bajo coste con la esperanza de recibir una reparación. ¿Qué elegiría?
En 2007, la Corporación Financiera Internacional (CFI) invirtió 450 millones de dólares en la central de carbón de Tata Mundra, en Gujarat (India). A pesar de los estudios que mostraban importantes impactos sociales y medioambientales, la CFI siguió prestando apoyo financiero al proyecto.
Los afectados presentaron una reclamación en 2011 ante el Ombudsman Asesor en Materia de Observancia (CAO), el mecanismo de rendición de cuentas de la CFI. Un año más tarde, la CAO concluyó que la CFI había incumplido su obligación de garantizar que su proyecto cumpliera con algunos de los requisitos de salvaguardia ambiental y social necesarios. En un informe exhaustivo, la CAO concluyó que la CFI "no cumplió con los requisitos de diligencia debida establecidos en la Política de Sostenibilidad".
En respuesta, la CFI impugnó la mayoría de las conclusiones de la CAO. Posteriormente, presentó un plan de acción correctiva que, según los reclamantes, no abordaba adecuadamente sus agravios. En enero de 2015, la CAO publicó un informe de seguimiento en el que se confirmaba que la CFI aún no había tomado medidas significativas para remediar el daño causado por la planta. Hasta entonces se pensaba que la CFI gozaba de inmunidad absoluta para ser demandada ante los tribunales.
Los denunciantes del proyecto Tata Mundra recurrieron entonces a los tribunales estadounidenses en busca de ayuda y presentaron una demanda ante el Tribunal de Distrito en 2016. El Tribunal de Distrito desestimó la demanda dictaminando que la CFI tenía inmunidad absoluta en los tribunales estadounidenses. En junio de 2017, el Tribunal de Apelación del Circuito de Columbia confirmó la decisión del Tribunal de Distrito. Ambas decisiones se basaron en la interpretación de la Ley de Inmunidad de las Organizaciones Internacionales (IOIA). Esta legislación de 1945 establece que, la CFI goza de la, "misma inmunidad de juicio... de la que gozan los gobiernos extranjeros". En 1976, el Congreso de los Estados Unidos codificó la ley relativa a la inmunidad de la que gozan los gobiernos extranjeros en la Ley de Inmunidades Soberanas Extranjeras (FSIA). La FSIA establece excepciones a la inmunidad soberana extranjera. Esto incluye una excepción para, "acciones basadas en la actividad comercial con un nexo suficiente con los Estados Unidos".
La CFI argumentó que era inmune a la demanda porque gozaba de la misma inmunidad absoluta de la que gozaban los gobiernos soberanos en 1945, cuando se promulgó la IOIA. Los demandantes, por su parte, argumentaron que la redacción "igual que" de la disposición de la IOIA significaba que la inmunidad sería "continuamente equivalente" y cambiaría en función del significado de la inmunidad soberana a lo largo del tiempo. Dado que los gobiernos soberanos ya no gozan de inmunidad absoluta, se argumentó que las organizaciones internacionales tampoco deberían poder hacerlo. El Tribunal Supremo de los Estados Unidos (SCOTUS) estuvo de acuerdo con esta formulación. Anuló la decisión del Tribunal de Circuito y el caso ha sido devuelto al Tribunal de Distrito para que continúe el proceso.
Aunque la decisión de la SCOTUS es innegablemente una victoria para los activistas de los derechos humanos y del medio ambiente, es importante considerar si el recurso a los tribunales estadounidenses es el remedio más eficaz para los afectados por los proyectos de la CFI. Algunos han sugerido que si la CFI puede ser demandada, entonces ya no es necesario un mecanismo de responsabilidad como la CAO. En su lugar, argumentan, que las disputas que surgen de los daños causados por los proyectos financiados por la CFI pueden ser tratadas dentro del sistema judicial. Esta lógica es peligrosa y errónea por muchas razones.
En primer lugar, la excepción de inmunidad establecida por la FSIA es muy limitada. Las demandas deben basarse en una acción de naturaleza comercial con un nexo con los Estados Unidos. Fuera de esta excepción tan específica, las acciones de la CFI son inmunes a las demandas y los demandantes se quedan sin recurso. Esto puede incluir el daño causado por la negligencia, ya que los tribunales no suelen tratarla como una "actividad comercial", sino como un agravio (perjuicio civil). Además, hay muchas objeciones que el Tribunal de Distrito aún no ha abordado. Por ejemplo, ¿el daño causado a ciudadanos indios por un proyecto situado en la India tiene suficiente "nexo" con los Estados Unidos para justificar el levantamiento del velo de inmunidad? El Tribunal también tiene que decidir si el poder judicial estadounidense es el lugar más adecuado para resolver los litigios de la India.
En segundo lugar, el recurso a los tribunales, ya sea en EE.UU. o en la India, supone una pesada carga de recursos y procedimientos para los denunciantes. Además, los procedimientos judiciales son notoriamente propensos a sufrir grandes retrasos. En el sistema de la CAO, los reclamantes individuales se enfrentan a unas cargas procesales y financieras mínimas. Además, el denunciante tiene acceso directo al mecanismo de rendición de cuentas. Un individuo afectado sólo tiene que escribir una carta o un correo electrónico a la Oficina de la CAO para activar el procedimiento del mecanismo de reclamación. Los reclamantes ni siquiera están obligados a presentar materiales de apoyo con su reclamación. Si la CAO acepta la reclamación, los procedimientos de la CAO apenas suponen una carga financiera para los reclamantes. En un sistema que funcione bien, la CAO, junto con una dirección de la CFI receptiva, debería poder ofrecer una reparación adecuada a las personas afectadas por el proyecto de manera mucho más eficiente y eficaz que cualquier tribunal.
Por otra parte, para demandar a la CFI ante los tribunales estadounidenses, los denunciantes tendrían que contratar a un abogado que pudiera navegar por el sistema legal de Estados Unidos por ellos. A diferencia de la CAO, los abogados estadounidenses suelen cobrar honorarios exorbitantes, que muchas personas afectadas de los países en desarrollo no podrían pagar. Obligar a los ciudadanos de los países en desarrollo a recurrir a los tribunales de EE.UU. exacerbaría el marcado desequilibrio de poder entre el individuo afectado y la institución financiera internacional en cuestión. Esta disparidad puede no existir en tal medida con el mecanismo de responsabilidad de una institución financiera internacional. Muchos de estos mecanismos están orientados a facilitar el acceso a los denunciantes. Incluso con los acuerdos de honorarios condicionales disponibles para la contratación de abogados en el sistema legal de Estados Unidos, existen muchos obstáculos legales a los que se enfrentan los afectados por proyectos que buscan justicia en los tribunales de Estados Unidos, lo que desalentaría cualquier crecimiento de este tipo de litigios.
Si bien la decisión de la SCOTUS es importante y debe considerarse como un sistema complementario de reparación junto a los mecanismos de rendición de cuentas como la CAO, es importante destacar que esta decisión no debe leerse como precursora de que los mecanismos de rendición de cuentas y reparación de agravios de las instituciones financieras internacionales queden obsoletos. Por el contrario, la necesidad de un mecanismo de responsabilidad y reparación fuerte y receptivo es incluso más importante ahora que antes. El fortalecimiento del mecanismo de rendición de cuentas y reparación no sólo es necesario para la protección de las personas afectadas, sino que es esencial para que las instituciones financieras internacionales cumplan su misión central de "no hacer daño" a las personas y al medio ambiente. Por último, si las instituciones financieras internacionales quieren evitar la exposición y la publicidad adversa que conllevan las acciones presentadas ante los tribunales de Estados Unidos, deben reforzar sus propios mecanismos de cumplimiento y ser receptivas a las recomendaciones de reparación propuestas por ellos.
¿Una encrucijada para la rendición de cuentas?
En pocas palabras, las consecuencias del caso judicial de la CFI decidido recientemente por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos (SCOTUS) pueden ir en una de dos direcciones. En el mejor de los casos, los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) reconocen el precedente sentado por la sentencia de la SCOTUS y, temiendo una avalancha de demandas, refuerzan sus mecanismos de rendición de cuentas para disuadir a los demandantes de buscar compensaciones y remedios a través de los tribunales. En el peor de los casos, los bancos multilaterales de desarrollo justifican la disolución de sus unidades de reparación de agravios y eliminan por completo los mecanismos de rendición de cuentas.
¿Cómo podrían racionalizar el segundo escenario? Los BMD podrían argumentar que los demandantes deberían buscar compensación y reparación a través de los tribunales, puesto que ya no son completamente inmunes a las demandas. Este enfoque podría beneficiar a los BMD de dos maneras. En primer lugar, desde el punto de vista financiero, los BMD gastarán menos en financiación de los procesos de reparación de reclamaciones, incluido el coste de permitir la participación de los reclamantes y otras partes interesadas en sus procedimientos. En segundo lugar, y esto está relacionado con la primera razón, los BMD se enfrentarán a un número sustancialmente menor de reclamaciones, ya que las personas o comunidades afectadas por los proyectos tendrán que recorrer el traicionero y costoso camino de demandar a un BMD (una empresa monumental que la mayoría, si no todas las personas afectadas por los proyectos, no se atreven ni a soñar con emprender). Sin embargo, estas razones no compensan las graves consecuencias de eliminar los mecanismos de rendición de cuentas.
Desde una perspectiva optimista, la sentencia de la SCOTUS podría ser un momento decisivo para la rendición de cuentas en las instituciones internacionales. Recordemos los días anteriores a 1993. Los bancos multilaterales de desarrollo estaban muy alejados de las personas y las comunidades que sufrían los efectos negativos de diversos proyectos en el mundo en desarrollo. La creación de mecanismos de rendición de cuentas y de funciones de inspección pretendía cambiar suavemente el equilibrio para atender directamente las quejas y reclamaciones de las personas y comunidades afectadas. Ofrecer a terceros la posibilidad de presentar reclamaciones y garantizar que los bancos multilaterales de desarrollo cumplan con sus políticas internas y requisitos de procedimiento fue un avance considerable desde la perspectiva de los derechos. Sin embargo, como reveló el caso de la CFI, ¿están respondiendo los BMDs adecuadamente a las recomendaciones de sus mecanismos de responsabilidad establecidos? Ciertamente, hay un considerable margen de mejora en este sentido.
Suzuki y Nanwani, del Banco Asiático de Desarrollo, lo explican bien: "...los bancos siguen considerando los mecanismos de rendición de cuentas como herramientas de gobernanza interna para mejorar la eficacia operativa y la disciplina de la organización". En otras palabras, los mecanismos de rendición de cuentas aún carecen de jurisdicción dentro de los BMD para influir fuertemente en las políticas institucionales y la toma de decisiones. Sin duda, mecanismos como la CAO y el Panel de Inspección han tenido un impacto considerable en sus respectivas instituciones rectoras y, en ocasiones, han demostrado ser bastiones de progreso e innovación. Sin embargo, a pesar de estos avances, la reciente decisión de la SCOTUS revela una cuestión más elusiva y socavada. ¿Por qué la CFI se negó a atender las recomendaciones y advertencias de la CAO en primer lugar? Parece que hasta la decisión del tribunal, la CFI y otros bancos multilaterales de desarrollo seguían tomando las recomendaciones de sus mecanismos de responsabilidad con demasiada ligereza. Tal vez el caso de la CFI desempeñe un papel catalizador para una "segunda ola" de rendición de cuentas entre los BMD y dé paso a una consolidación sin precedentes de la transparencia a nivel institucional, o tal vez no.
Co-escrito por Peter Boldt y Bethany Pereira