A principios de la década de 2000, los miembros de las comunidades agrícolas locales de Cajamarca (Perú) levantaron la voz de alarma por la cercana mina de oro de Yanacocha. Los denunciantes alegaron que, como consecuencia de la mina de oro, la salud y los medios de vida de la comunidad se habían visto muy afectados debido a la contaminación del agua. Incluso habían sufrido un vertido de mercurio de un camión asociado a la mina en la carretera cercana, de 40 km de longitud. La Corporación Financiera Internacional (CFI) había participado en la financiación del proyecto desde su inicio en 1993, concediendo varios préstamos para la ampliación del pozo de la mina, además de tener una participación del 5% en las acciones de la misma. 

El Ombudsman Asesor en Materia de Cumplimiento (CAO), el mecanismo de rendición de cuentas de la CFI, recibióvarias quejas de miembros de la comunidad en relación con la calidad del agua y el vertido de mercurio. Los miembros de la comunidad tenían una desconfianza general en el proyecto y una incredulidad en las promesas que había hecho la empresa, y tenían serias preocupaciones por su salud y seguridad. [Para abordar las preocupaciones de la comunidad, la CAO inició un diálogo entre la Mina de Oro Yanacocha y las comunidades locales, creando la Mesa de Diálogo y Consenso con las partes interesadas de la comunidad, la empresa minera, las OSC, el gobierno y otros. Uno de los principales resultados de este diálogo fue instituir un programa de monitoreo participativo de la calidad y cantidad del agua, con la intención de reconstruir la confianza y comprometer a la comunidad de manera significativa.

¿Qué es el seguimiento y la evaluación participativos?

Mientras que los esfuerzos tradicionales de seguimiento y evaluación son realizados por la empresa o entidad que financia o ejecuta un proyecto, el seguimiento participativo es un esfuerzo de colaboración entre la empresa y otras partes interesadas. Como cualquier esfuerzo de seguimiento, el seguimiento y la evaluación participativos también implican la recopilación y el análisis de datos de un proyecto de desarrollo de alto impacto y la comunicación de los resultados de ese proyecto. Puede implicar a las partes interesadas de todas las comunidades afectadas, la sociedad civil, el gobierno, las instituciones financieras internacionales, los grupos de oposición y los representantes de las entidades ejecutoras. Al implicar a un abanico tan amplio de partes interesadas, se tendrá en cuenta una multitud de perspectivas a lo largo del proceso. Esto se aleja de los métodos tradicionales que adoptan un enfoque informativo descendente, y que a menudo se utilizan para afirmar simplemente una visión limitada del proyecto desde la perspectiva de la empresa.

Sin embargo, las prácticas tradicionales de seguimiento y evaluación se han utilizado durante muchos años; ¿por qué debería utilizarse el seguimiento participativo en su lugar? La respuesta es sencilla: la gente y las comunidades quieren participar y opinar sobre los proyectos que les afectarán. Los proyectos de desarrollo pueden estimular el crecimiento económico y crear un cambio positivo en una comunidad, pero no están exentos de riesgos sociales y medioambientales. Cuando las personas afectadas no participan en el proceso, las expectativas de la comunidad sobre los beneficios e inconvenientes pueden no estar informadas o no ser exactas. Cuando estas expectativas no se cumplen, pueden generarse conflictos y desconfianza hacia el proyecto y sus autoridades, lo que puede reducir el beneficio del proyecto y dañar la reputación de las entidades ejecutoras y financiadoras. Al involucrar a una serie de partes interesadas y sus perspectivas, un proyecto puede generar una mayor aceptación por parte de la comunidad anfitriona, así como informar mejor a las comunidades y gestionar sus expectativas sobre los beneficios y resultados del proyecto.

Las actividades de monitoreo participativo deben cumplir diez principios definidos por el Ombudsman Asesor en Materia de Observancia (CAO), el mecanismo de rendición de cuentas de la CFI. Estos incluyen, entre otros, (1) la demostración de compromiso por parte de las autoridades del proyecto, (2) el respeto de las diferentes formas de recopilación de información y conocimientos demostrados por los miembros de la comunidad, (3) la transparencia del programa de seguimiento y de las actividades del proyecto, y (4) la responsabilidad en las respuestas del proyecto y de la entidad ejecutora a las preocupaciones de la comunidad. [2] Las entidades ejecutoras de los proyectos pueden alcanzar estos objetivos a través de diferentes actividades de seguimiento participativo. Los miembros de la comunidad pueden ser formados en la recogida de datos y la observación para aumentar su concienciación sobre los posibles impactos de un proyecto, o pueden servir de observadores acompañantes de la entidad ejecutora. Alternativa o adicionalmente, se puede formar un comité compuesto por diferentes partes interesadas para realizar una recopilación conjunta de datos y aprovechar el abanico de diferentes perspectivas, antecedentes y capacidades técnicas para garantizar un seguimiento exhaustivo que sea considerado suficiente y exitoso por todas las partes del proyecto.

Aunque el seguimiento participativo puede servir para prevenir conflictos si se utiliza en las fases de diseño y ejecución desde el inicio del proyecto, también puede utilizarse como medio para resolverlos. En el caso de la mina de oro de Yanacocha, el conflicto se creó cuando las comunidades se sintieron injustamente afectadas por el proyecto. Optaron por utilizar su derecho a recurrir el problema y presentaron una reclamación a través de la CAO. Al facilitar el diálogo que resultó en la institución de un monitoreo participativo, la CAO está dando pasos para reconstruir la relación entre la CFI, la compañía implementadora y las comunidades, con la esperanza de generar confianza y asegurar que los beneficios del proyecto se distribuyan equitativamente en el futuro y que los impactos sociales y ambientales se aborden adecuadamente.

Sin embargo, aunque nunca es demasiado tarde para introducir el seguimiento participativo en las actividades de un proyecto, tampoco es demasiado pronto. La CAO recomienda que el seguimiento participativo se introduzca lo antes posible en el ciclo del proyecto y que se lleve a cabo a lo largo de todo el mismo, desde la fase de concepción del proyecto hasta su cierre. Contar con comunidades locales involucradas y bien informadas desde el principio del ciclo del proyecto reducirá las posibilidades de conflicto más adelante.

Desafíos del control participativo

Aunque la supervisión participativa es una forma eficaz de reducir los conflictos y crear confianza, tiene sus propios retos que pueden complicar el proceso, especialmente si se compara con los esfuerzos de supervisión tradicionales.

Si bien contar con múltiples perspectivas de las partes interesadas es un punto fuerte, también puede ser una debilidad cuando esas perspectivas entran en conflicto entre sí sin dar pasos hacia la resolución. Es posible que haya desacuerdos sobre los puntos de referencia, las líneas de base, los métodos y las definiciones de éxito, que difieren de los objetivos claros del seguimiento y la evaluación tradicionales. Por esta razón, la facilitación profesional regular entre las partes puede ayudar a que el seguimiento participativo sea más significativo y menos problemático.

Otro factor que complica la situación es la capacidad técnica de los participantes de la comunidad. Mientras que algunos pueden tener conocimientos locales que les permitan comprender los impactos ambientales y sociales de un proyecto, otros pueden no tener la formación y educación necesarias para contribuir plenamente y participar de manera significativa. Esta falta de conocimientos previos introduce limitaciones en el nivel de supervisión que pueden llevar a cabo los miembros de la comunidad sin proporcionarles orientación adicional. Para solucionar este problema, la entidad ejecutora podría impartir formación, pero esto también presenta sus propios problemas técnicos y financieros.

El seguimiento participativo y la GCF

A pesar de la multitud de retos que puede plantear el seguimiento participativo, los beneficios de aplicar este tipo de práctica desde el inicio del ciclo de un proyecto y de utilizarlo como medio de reparación son ampliamente evidentes. Aunque el seguimiento participativo se ha considerado la mejor práctica en las industrias extractivas durante muchos años, puede utilizarse en cualquier proyecto de desarrollo de alto impacto. 

Para MIR y para GCF en general, el seguimiento participativo es muy prometedor por el tipo de resultados que puede ayudar a conseguir. En junio de 2021, la mayoría de las reclamaciones recibidas por MIR estaban relacionadas con la falta de consulta significativa y de consentimiento libre, previo e informado (CLPI)[4]. [4] Al igual que en el caso de la CAO y la mina de oro de Yanacocha, el monitoreo participativo es una herramienta útil para que los mecanismos de reparación y las instituciones de financiación la adopten, como medio de reparación para las comunidades afectadas que no fueron consultadas adecuadamente. Esto puede ayudar a garantizar que las comunidades tengan voz en el resto del proceso del proyecto a lo largo de las fases de ejecución y seguimiento.

Dado que el monitoreo participativo se menciona en varios documentos de política de GCF , el GCF y sus Entidades Acreditadas (EA) pueden querer explorar el monitoreo participativo desde los primeros momentos de la aprobación del proyecto, potencialmente incluso desde la etapa de la nota conceptual. Esto no sólo podría seguir las orientaciones de la CAO, sino que también podría ayudar a los proyectos financiados por GCF a cumplir mejor las propias salvaguardias ambientales y sociales de GCF. Al permitir la aportación de la comunidad, es menos probable que se infrinjan estas Normas de Desempeño y se puede aprovechar el conocimiento local en el diseño y la ejecución del proyecto.

De hecho, el Marco de Seguimiento y Rendición de Cuentas para Entidades Acreditadas de GCFrecomienda que "la EA debe incluir el seguimiento participativo... en todas las etapas del ciclo del proyecto/programa desde el principio". Además, se "anima a la Autoridad Nacional Designada para cada proyecto a que organice una revisión participativa anual para las partes interesadas locales". Sin embargo, estas prácticas son simples recomendaciones y no requisitos, y el GCF se basa en un modelo de autoinforme para conocer los impactos de un proyecto tras su ejecución. Incluso dentro de la política medioambiental y social de GCF, aunque se afirma que todas las EA deben "adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el seguimiento participativo", sería útil para todos los interesados contar con orientaciones más específicas o adicionales. Dadas las dificultades que plantea el diseño y la ejecución de las actividades de seguimiento participativo, unas orientaciones específicas de GCF podrían animar a las EA a utilizar el seguimiento participativo. A su vez, esto podría ayudar a reducir las quejas a la MIR sobre la falta de consulta y participación significativas en los proyectos de GCF .

Como ha demostrado la CAO y el éxito de la mina de oro de Yanacocha, el seguimiento participativo se utiliza cada vez más como medio eficaz de reparación y a menudo se aplica mucho antes de que se presente una reclamación. Aprendiendo de este ejemplo, la MIR explorará la utilidad del monitoreo participativo, según corresponda, al tratar de resolver las reclamaciones. El seguimiento participativo puede ser una herramienta útil para mitigar los daños de los proyectos de desarrollo.

 

Artículo preparado por Amanda Bierschenk

 

[1] Ver Construyendo Consensos: Historia y lecciones de la Mesa de Diálogo y Consenso CAO-Cajamarca, Perú, CAO.

[2] Ver Participatory Water Monitoring: Una guía para prevenir y gestionar conflictos, CAO.

[3] Véase International Lessons of Experience and Best Practice in Participatory Monitoring in Extractive Industry Projects, IFC.

[4] Véase Reclamaciones en proyectos de cambio climático: Una mirada a las quejas de adaptación y mitigación, MIR.